Управление в области природопользования и охраны окружающей среды представляет собой сложную, многоуровневую систему государственно-властных полномочий, направленную на обеспечение экологической безопасности, рационального использования природных ресурсов и реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду. Данная статья рассматривает правовые основы, субъектов, функции, формы и методы управления в данной сфере на основе действующего законодательства и доктринальных источников.

Понятие и правовые основы управления

Под управлением в области природопользования и охраны окружающей среды понимается деятельность государства по организации рационального использования, воспроизводства природных ресурсов, охраны и защиты окружающей среды, достижению экологической безопасности, а также по обеспечению режима законности и конституционных гарантий прав граждан.

Ключевым нормативным актом, регулирующим основы управления, является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (Глава II), а также Конституция РФ. Согласно ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития. Охрана окружающей среды относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конст. РФ), что определяет двухуровневую систему управления;

В пределах ведения РФ и полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77 Конст. РФ). Государственное управление в этой сфере является частью социального управления и одной из функций Российской Федерации.

Принципы управления в области охраны окружающей среды

Деятельность органов управления строится на общих и специальных принципах:

Общие принципы:

• Принцип законности;
• Принцип гласности;
• Принцип плановости;
• Научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития.

Специальные принципы (свойственные только данной сфере):

• Ответственность органов власти (федеральных, региональных, местных) за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;
• Независимость контроля в области охраны окружающей среды;
• Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов власти, общественных объединений, юридических и физических лиц;
• Запрещение хозяйственной деятельности с непредсказуемыми последствиями для окружающей среды, а также проектов, ведущих к деградации экосистем, изменению генетического фонда или истощению ресурсов;
• Организация и развитие системы экологического образования, воспитание экологической культуры.

Виды (уровни) управления

В зависимости от субъектов, осуществляющих управление, выделяют следующие виды:

Государственное управление

Занимает центральное место в триаде «граждане, предприятие — государство». Государственные органы обладают особыми правовыми и административными средствами, включая право государственного принуждения, для обеспечения реализации экологических требований. На них возложена ответственность за охрану окружающей среды в рамках экологической функции государства.

По компетенции органов государственное управление делится на:

1. Общее управление — осуществляется органами общей компетенции:
   • Правительство РФ;
   • Органы исполнительной власти субъектов РФ;
   • Органы местного самоуправления (МСУ) — осуществляют отдельные государственные полномочия в случаях, прямо установленных федеральными законами и законами субъектов РФ (при соответствующем финансировании).
2. Специальное (ведомственное) управление — осуществляется органами специальной компетенции (специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами), имеющими полномочия только в сфере управления природопользованием и охраны ОС.

Система федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) в экологической сфере (по данным на 2016 г., актуальная структура может отличаться):

• Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды) — ключевой регулятор. В его ведении находятся:
  • Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования (Рosprirodnadzor);
  • Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы);
  • Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз);
  • Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра).
• Министерство сельского хозяйства РФ — государственная политика и нормативно-правовое регулирование в сфере рыболовства. В ведении: Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).
• Министерство экономического развития РФ, политика, нормативно-правовое регулирование и координация. В ведении: Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Росреестр).
• Министерство здравоохранения РФ — контроль и надзор в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия. В ведении: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).
• Министерство промышленности и торговли РФ / Министерство энергетики РФ — в ведении: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) — выдача лицензий на горные работы, контроль за опасными производственными объектами.

Муниципальное управление

Направлено на решение местных экологических проблем. Осуществляется исполнительно-распорядительными органами МСУ на всей территории России. Это наиболее многочисленная система органов, решающих задачи взаимодействия общества и природы на локальном уровне.

Производственное управление

Осуществляется юридическими лицами (предприятиями). Содержание определяется практическими задачами выполнения адресованных им экологических требований: рациональное использование недр, лесов, охрана вод, атмосферы, обращение с отходами. Специфические функции: планирование, учет вредных воздействий, координация подразделений, внутренний экологический контроль.

Отраслевое (ведомственное) управление

Осуществляется министерствами, госкомитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли, если деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием. Содержание определяется спецификой отрасли.

Общественное управление

Реализуется гражданами и общественными формированиями. Наиболее значимые функции: участие в подготовке и принятии экологически значимых решений (через ОВОС и общественную экологическую экспертизу), экологическое просвещение, общественный контроль.

Функции управления

Функция управления — закрепленное в законодательных актах направление деятельности субъектов управления. Их можно классифицировать по разным основаниям.

Классификация по содержанию деятельности (перечень из ФЗ «Об охране ОС» и доктрины):

• Создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;
• Подзаконное нормотворчество;
• Координация деятельности по управлению природопользованием и охраной ОС;
• Распоряжение (управление) природными ресурсами;
• Планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния ОС;
• Экологическое нормирование (ПДВ, ПДК, лимиты размещения отходов и др.);
• Экологическая экспертиза (государственная, общественная);
• Экологическое лицензирование (виды деятельности, требующие лицензий);
• Экологическая сертификация;
• Экологический аудит;
• Наблюдение за состоянием окружающей среды (мониторинг);
• Учет состояния и использования природных объектов и вредных воздействий (госкадастры);
• Экологическое воспитание и образование;
• Контроль за использованием и охраной объектов природы (государственный экологический контроль);
• Разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны ОС.

Классификация по правовой природе (функциональная):

1. Функции по принятию нормативно-правовых актов (правотворческие);
2. Функции по контролю и надзору (правоохранительные);
3. Правоприменительные функции (выдача лицензий, разрешений, установление нормативов, наложение штрафов);
4. Функции по управлению государственным имуществом (природными ресурсами);
5. Функции по оказанию государственных услуг (например, выдача заключений ГЭЭ, ведение реестров).

Группировка по целевой направленности (лекционный подход):

• Учет и кадастровое обеспечение: государственный учет природных ресурсов, ведение государственных кадастров, учет объектов, оказывающих негативное воздействие (НВОС).
• Планирование, прогнозирование и координация: стратегии, схемы, программы, ОВОС (оценка воздействия на ОС).
• Контроль и надзор: государственный экологический контроль (плановые/внеплановые проверки, профилактические посещения), производственный контроль, общественный контроль.

Формы и методы управления

Правовые формы (основные в административном праве):

1. Правотворческие: принятие нормативных правовых актов (постановлений Правительства, приказов министерств, законов субъектов РФ, актов МСУ) в области охраны ОС.
2. Правоприменительные: реализация требований законодательства посредством исполнения прав и обязанностей, принятия индивидуальных правоприменительных актов (лицензий, разрешений на выбросы/сбросы, заключений ГЭЭ, предписаний, протоколов об АП) административными и судебными органами.
3. Правоохранительные: применение мер юридического воздействия за нарушения (административные наказания: штрафы, приостановка деятельности, конфискация; меры административного принуждения; возмещение вреда).

Неправовые формы:

• Организационные (создание органов, комиссий, проведение совещаний);
• Оперативно-хозяйственные (финансирование мероприятий, закупка техники, мониторинг);
• Материально-технические (оснащение лабораторий, постов наблюдения);
• Информационно-аналитические (ведение реестров, казенный учет, экологическая аттестация).

Методы управления (способы воздействия на поведение субъектов):

1. Метод обязательных предписаний (императивный) — установление жестких требований, норм, запретов (лимиты, ПДВ, запрет на деятельность без лицензии).
2. Метод рекомендаций — советы, методические рекомендации, руководства по лучшим доступным технологиям (БДТ), поощрение добровольных экологических сертификаций (ISO 14001).
3. Метод санкционирований (разрешительный) — предоставление права на природопользование или воздействие на ОС на основании специального разрешения (лицензия, разрешение на НВОС, заключение ГЭЭ, заключение санитарно-эпидемиологической экспертизы).
4. Метод разрешения (диспозитивный) — предоставление субъектам права самостоятельно определять свое поведение в рамках закона (например, выбор способов снижения выбросов при соблюдении лимитов, заключение соглашений о целевых программах).

Конкретные направления деятельности органов управления (Инструментарий)

На практике управление реализуется через конкретные правовые режимы и процедуры:

1. Государственный учет природных ресурсов и объектов НВОС. Включает ведение Государственного водного реестра, Гослесреестра, Госреестра недр, Кадастра объектов НВОС (категории I–IV).
2. Экологическое нормирование. Установление предельно допустимых норм воздействия (ПДВ, ПДС, ПДБ, лимиты размещения отходов, нормативы генерации отходов).
3. Лицензирование в экологической сфере. Выдача лицензий на: недропользование, обращение с отходами I–II классов опасности, использование объектов животного мира, оборот пестицидов/агрохимикатов и др. (ФЗ-99, специальные законы).
4. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Обязательная процедура для планируемой хозяйственной деятельности (категории I–II объектов НВОС), включающая публичные слушания и государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ).
5. Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ). Проверка соответствия проектной документации экологическим требованиям. Организуется Росприроднадзором (федеральный уровень) и уполномоченными органами субъектов РФ (региональный уровень).
6. Экологический мониторинг (наблюдение). Единая государственная система мониторинга ОС (ЕГСМОС) — наблюдение за состоянием воздуха, вод, почв, биоты, климата.
7. Государственный экологический контроль (надзор). Проверка соблюдения требований законодательства. Основан на принципе риск-ориентированности (плановые проверки — не чаще 1 раза в 3 года для высокого риска, профилактические посещения, контроль закупками).
8. Экологическая сертификация и аудит. Добровольные механизмы подтверждения соответствия продукции/производства экологическим требованиям и независимой проверки экологической эффективности предприятия.

Административная ответственность как элемент управления

Неотъемлемым элементом управленческой деятельности является применение мер ответственности за административные правонарушения в области природопользования (КоАП РФ, Законы субъектов РФ).

• Статья 8.1 КоАП РФ — нарушение законодательства в области охраны окружающей среды (штрафы на должностных лиц, ИП, юрлиц).
• Статья 8.2 КоАП РФ — нарушение правил охраны водных объектов.
• Статья 8.28 КоАП РФ — нарушение требований в области обращения с отходами.
• Статья 8.39 КоАП РФ — нарушение требований в области охраны атмосферного воздуха.
• Статья 8.35 КоАП РФ — нарушение законодательства о недрах.
• Статья 8.39.1 КоАП РФ — нарушение требований по оплате НВОС.

Помимо штрафов, применяются: приостановка деятельности (до 90 суток), конфискация инструментов/продукции правонарушения, обязательство устранить причины нарушения (предписания надзорных органов).

Современные тенденции и проблемы

• Цифровизация: переход на электронные сервисы (ГИС «Экология», Единый реестр разрешений на НВОС, электронный журнал учета отходов, дистанционный мониторинг выбросов/сбросов).
• Риск-ориентированный подход: снижение частоты плановых проверок, развитие профилактического посещения и контрольных закупок.
• Лучшие доступные технологии (БДТ): обязательное применение для объектов I категории НВОС, переход на интегрированные экологические разрешения.
• Климатическая повестка: введение квот на выбросы парниковых газов, отчетность по углеродному регулированию;
• Расширенная ответственность производителя (РОП): обязательность утилизации продукции/упаковки, экологический сбор за неутилизацию.
• Проблемы: коррупционная составляющая при выдаче разрешений, недостаточная координация между ведомствами (Минприроды, Минсельхоз, Минпромторг, Роспотребнадзор), сложность межведомственного взаимодействия при учете накопленного экологического ущерба.

Управление в области природопользования административное право, это динамичная система, сочетающая в себе императивные методы государственного принуждения и стимулирующие экономические механизмы. Эффективность управления зависит от четкого разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, качества нормативной базы (нормирования), прозрачности процедур лицензирования и экспертизы, а также активности общественного контроля. Дальнейшее развитие сферы идет в сторону цифровизации, внедрения принципов «зеленой» экономики и усиления превентивной направленности надзора.

Статья подготовлена на основе материалов учебной литературы (УрГЮУ, билеты по Экологическому праву, 2016) и лекционных курсов (ДГУ, лекция №5, 2017 г., лектор *). Актуальность нормативных ссылок требует проверки по состоянию на .